Un parfum de contestation électorale ?
20 février 2008 - Pascal Perrineau, professeur des Universités à Sciences Po et directeur du Centre de recherches politiques de Sciences Po, dresse un panorama des grands enjeux des élections muncipales : par famille politique ; la mobilisation électorale ; les thématiques ; la parité. Il revient également sur la mise en place de ces élections dans l'Histoire.
Depuis quand les élections municipales existent-elles ? Et le mode d'élection (scrutin majoritaire à deux tours) quand-a-t-il été créé ? Et pourquoi ?
L'organisation communale a été mise en place au moment de la Révolution de 1789 par un décret du 14 décembre qui prévoyait un corps municipal de trois à vingt membres (selon la population), élu par les citoyens actifs au suffrage direct et au scrutin de liste pour deux ans. Le maire, membre du corps municipal, était élu directement par la population. Elus en 1790 ces organes se dégradèrent vite dans le processus révolutionnaire. La Révolution n'avait posé que des principes mais avait été incapable de créer un système efficace et durable. Il fallut attendre la Révolution de 1848 pour qu'une loi du 3 juillet institue le suffrage universel pour l'élection des conseils municipaux qui élisaient en leur sein les maires mais dès 1852, on revint à la nomination des maires. C'est en fait la loi du 5 avril 1884 qui constitua une véritable charte de l'organisation municipale dont de multiples éléments perdurent aujourd'hui : les conseils municipaux sont élus au suffrage universel et ils élisent en leur sein un maire et ses adjoints.
Le système électoral en vigueur sous la IIIe République était un scrutin plurinominal à deux tours avec panachage. Ce scrutin a été choisi pour sa simplicité, sa lisibilité et sa souplesse. Après la rupture vichyste, les élections municipales d'avril-mai 1945 renouèrent largement avec le système en vigueur sous la IIIème République : un scrutin plurinominal majoritaire à deux tours avec panachage. Cependant, avec l'instauration de la IVème République, la représentation proportionnelle fit son entrée dans les villes de plus de 9000 habitants, le traditionnel mode de scrutin plurinominal à deux tours continuant à s'appliquer dans les communes de moins de 9000 habitants.
En 1958, la proportionnelle fut supprimée au profit du scrutin majoritaire. L'ordonnance du 4 février 1959 adopta un nouveau dispositif où la représentation proportionnelle n'était conservée que pour l'élection du conseil de Paris et pour les conseils municipaux des douze villes de plus de 120 000 habitants. Dans toutes les autres communes, l'élection avait lieu au scrutin majoritaire de liste à deux tours avec possibilité de fusion entre les deux tours. Ce système électoral connut des évolutions par la suite. En 1964, la proportionnelle fut totalement éliminée et on distingua entre les communes de moins de 30 000 habitants où le scrutin plurinominal à deux tours avec panachage était maintenu et les 159 communes de plus de 30 000 habitants où fut créé un scrutin de listes bloquées à deux tours, sans panachage et sans fusion de listes possible entre les deux tours, seules les listes ayant obtenu plus de 10% des suffrages exprimés au premier tour pouvant se maintenir au second. En 1977, le nouveau statut de Paris établit, pour la première fois depuis 1871, un maire alors qu'il n'y avait jusqu'alors qu'un président du conseil municipal. En outre, le seuil de maintien au second tour est élevé, dans les villes de plus de 30 000 habitants, au niveau de 12,5% des inscrits.
Avec l'arrivée de la gauche au pouvoir on évolua vers un nouveau mode de scrutin mixte combinant le principe majoritaire avec une représentation des minorités (loi du 19 novembre 1982). Le mode de scrutin mixte à dominante majoritaire mais avec un correctif proportionnel s'applique dans toutes les communes de plus de 3500 habitants. C'est un scrutin de listes à deux tours où la moitié des sièges est donnée à la liste qui l'emporte, l'autre moitié étant distribuée à la proportionnelle à la plus forte moyenne entre toutes les listes (y compris la liste gagnante) dépassant la barre des 5% de suffrages exprimés. Un second tour est organisé lorsque aucune liste n'obtient la majorité absolue des suffrages au premier tour. Ce second tour ne peut accueillir que les listes ayant obtenu plus de 10% des suffrages exprimés au premier tour, des fusions de listes étant acceptées entre les deux tours avec des listes ayant obtenu plus de 5% au premier tour. A Paris, Lyon et Marseille, les communes sont divisées en arrondissements au sein desquels a été créé un conseil d'arrondissement qui fonctionne de la même manière qu'un conseil municipal ordinaire. Les conseillers d'arrondissements sont élus en même temps que les conseillers municipaux. Enfin, dans les communes de moins de 3500 habitants, c'est le traditionnel scrutin plurinominal à deux tours qui est conservé.
Ainsi, depuis plus d'un quart de siècle et cinq élections municipales successives, c'est le même mode de scrutin qui s'applique à la satisfaction générale. Cette stabilité dans le temps contraste heureusement avec les bouleversements antérieurs qui étaient beaucoup trop fréquents.
La parité, instaurée depuis 2000, est-elle réellement et bien appliquée dans les listes actuelles ?
La France a adopté le 6 juin 2000 une loi pour réaliser la parité entre les hommes et les femmes et favoriser leur égal accès aux mandats électoraux et aux fonctions électives. Cette loi rend obligatoire le principe de parité pour tous les scrutins de liste. Depuis une loi du 31 janvier 2007 est prévue une alternance stricte femmes-hommes dans la composition des listes électorales municipales (de 3500 habitants et plus) et une obligation de parité dans les éxécutifs municipaux des mêmes communes. Les listes qui ne respectent pas l'alternance des candidatures de chaque sexe ne peuvent être enregistrées par la préfecture.
Les élections municipales de 2001 ont été les premières élections où la parité a été appliquée. Elles ont vu une entrée massive des femmes dans les conseils municipaux : la proportion de femmes dans ces assemblées est passée de 25,7% en 1995 à 47,5% en 2001. Cependant, il n'y a actuellement que 6,7% de femmes maires dans ces communes, contre 4,4% en 1995. La situation est meilleure au plan des exécutifs municipaux puisque 37% des 18500 adjoints aux maires sont des femmes. Les prochaines municipales devraient marquer une nouvelle progression en matière de parité.
Quelle grille de lecture appliquer pour suivre et comprendre les élections de 2008 : les dernières municipales de 2001 ? Ou bien les dernières élections de 2007 ?
La très grande majorité des électeurs interrogés par les instituts de sondage disent qu'ils iront voter les 9 et 16 mars 2008 avant tout en fonction de considérations locales. La référence aux municipales de 2001 s'impose donc. Cependant, ces élections avaient fait l'objet d'un conflit d'interprétations en 2001, certains observateurs insistant sur la bonne tenue de la gauche (qui s'emparait des mairies de Paris et Lyon), d'autres plus perspicaces constatant que dans l'ensemble des villes de plus de 30 000 habitants, le bilan global était favorable à la droite qui contrôlait vingt villes de plus qu'en 1995. Cette bonne prestation de la droite fait que celle-ci est plus exposée que la gauche particulièrement dans une série de villes conquises de haute lutte en 2001 (Strasbourg, Rouen, Saint Brieuc, Quimper, Blois, Aix en Provence…).
A cela, il faut ajouter le fait que les municipales de 2008 s'inscrivent, comme toute élection de ce type, dans un cycle d'élections dites intermédiaires où peut se développer la logique du vote sanction contre la majorité au pouvoir. La droite est sortie largement victorieuse des échéances électorales de 2007. Cette victoire a ouvert un cycle d'élections intermédiaires qui se clôturera en 2012 avec la prochaine présidentielle. Toutes les élections qui se tiendront dans ce cycle (municipales, cantonales, régionales, européennes) obéiront plus ou moins à la logique des élections intermédiaires qui veut que ces élections connaissent un recul de la coalition au pouvoir dû à l'éparpillement de son électorat soit vers l'abstentionnisme, soit vers l'opposition ou les partis en marge du système. Il est vrai que les municipales de mars prochain arrivent tôt dans le cycle et qu'elles ne devraient pas recenser pleinement le « défoulement électoral » qui peut toucher des élections intervenant plus avant dans le cycle ( comme ce fut le cas des municipales de 1977, 1983 et 2001). Cependant, l'usure rapide des équipes au pouvoir et le caractère de plus en plus labile des confiances électorales et politiques investies dans celles-ci, peuvent apporter aux prochaines municipales un parfum de contestation électorale que leur place dans le cycle n'appelait pas forcément.
La mobilisation électorale est généralement forte aux municipales. Des éléments nous permettent-ils d'indiquer quelle pourrait être la tendance cette année ?
De l'après-guerre jusqu'au milieu des années 1990, le taux d'abstention aux élections municipales était plutôt faible et oscillait entre 20,4% (municipales de 1953) et 27,1% (municipales de 1989). Mais, comme cela fut le cas pour d'autres types d'élections, un mouvement de « fatigue civique » a saisi les élections municipales :en 1995 et 2001, la barre des 30% d'abstentions fut dépassée : 30,6% en 1995, 32,7% en 2001. Le mouvement de « retour vers les urnes » sensible au niveau de la dernière élection présidentielle annonce-t-il un retour à une participation élevée aux municipales ou bien le record d'abstention enregistré aux législatives de 2007 (39%) ne laisse-t-il pas présager une pulsion abstentionniste ? Pour l'instant, le taux d'intérêt élevé pour la campagne des élections municipales de 2008 laisse espérer un niveau de participation relativement bon. Dans une enquête TNS Sofres de décembre 2007, 64% des personnes interrogées déclaraient être « beaucoup ou assez intéressées » par les prochaines élections municipales, elles n'étaient que 57% en février 2001, juste un mois avant l'échéance de mars.
La campagne actuelle : les thématiques débattues sont-elles plutôt locales ou nationales ? Quels sont les thèmes dominants ?
Pour l'instant, une majorité d'électeurs appellent à une localisation des enjeux. Dans l'enquête TNS Sofres citée ci-dessus, 65% des personnes interrogées souhaitent se prononcer aux prochaines élections municipales « uniquement sur les enjeux locaux », 20% disent vouloir « profiter de cette élection pour manifester leur mécontentement à l'égard du gouvernement actuel » et 10% vouloir « manifester leur soutien à l'égard du gouvernement actuel ». La nationalisation explicite touche donc environ un électeur, sur trois mais la localisation reste très dominante surtout dans les petites communes. Toujours selon cette enquête TNS Sofres, les enjeux que les électeurs privilégient sont le « niveau des impôts locaux », la « défense du commerce de proximité » et les « actions en faveur de l'emploi ». Autant les deux premiers enjeux ont une forte dimension locale, autant le troisième relève de préoccupations et d'attentes davantage nationales.
Cependant, en fonction des communes, d'autres préoccupations peuvent émerger : à Paris, les questions d'accès au logement et de lutte contre la pollution sont très présentes ; à Marseille celles de la propreté et de la lutte contre la délinquance le sont. Il n'y a pas une scène nationale mais de multiples scènes locales qui diffractent et recomposent les tendances nationales.
Quels sont les enjeux par famille politique ?
La gauche bousculée par sa troisième défaite de suite à une élection présidentielle compte profiter du déclin de popularité du pouvoir en place afin de retrouver des positions de pouvoir locales à partir desquelles elle pourrait éventuellement mettre en œuvre une stratégie de reconquête du pouvoir national. La France qui va du sud-ouest au nord-ouest et qui avait connu une dynamique de gauche en 2007 constitue la zone où la gauche espère engranger le plus de victoires municipales : Rouen, Caen, Laval, Saint Brieuc, Quimper, Blois, Chateauroux, Brive, Cahors, Rodez, Toulouse ou encore Tarbes sont dans la ligne de mire d'un PS qui compte profiter des difficultés de la droite au pouvoir. Dans cette dynamique possible, le PS tente de se tailler la part du lion et même de prendre l'avantage sur ses partenaires de la gauche plurielle. L'ambition socialiste dans une terre communiste comme la Seine-Saint Denis est à cet égard symptomatique.
Le PC et les Verts ne sont pas, après leurs médiocres performances de 2007, dans une situation où ils peuvent peser beaucoup sur le partenaire socialiste et ils savent que leur survie au plan local dépend de celui-ci. Quant à l'extrême gauche qui avait connu une hausse lors des dernières municipales de 2001 (3,9% des suffrages exprimés dans les villes de plus de 30 000 habitants contre 2,3% en 1995 et 0,9% en 1989), elle peut espérer gérer les dépouilles d'une culture de protestation toujours vivante dans le pays et récupérer quelques dividendes de la « Besancenotmania » sensible dans les sondages d'opinion.
Le nouveau centrisme du Modem, dont les stratégies sont à géométrie variable, espère tirer son épingle du jeu en renouant avec la demande d'alternative au clivage gauche-droite qui avait fait le succès de François Bayrou et en atténuant le dur « rappel à la réalité » de la bipolarisation qu'avaient été les législatives. Cependant, son tropisme de gauche là (par exemple à Grenoble ou à Dijon), son autonomie ailleurs (Toulouse, Marseille…) ou encore son rapprochement avec la droite dans certains territoires comme Bordeaux et Lyon, rendront difficile toute interprétation nationale du score du Modem.
La droite, quant à elle, est exposée du fait de la rapide chute de popularité du pouvoir en place et du fait qu'elle détient davantage de villes que la gauche (129 villes de plus de 30 000 habitants contre 103 à la gauche). Dans les villes conquises en 2001 par la droite contre le PC (9 villes) ou contre le PS (17 villes), la droite risque de souffrir des effets d'une érosion du capital de sympathie dont elle bénéficiait il y a encore quelques mois. En 2001, la droite était redevenue majoritaire en nombre de villes de plus de 30 000 habitants et cela pour la première fois depuis 1971. Cette position dominante peut être menacée en 2008.
Enfin, pour le Front national qui n'avait jamais réussi à devenir une véritable force municipale, même lors de ses heures de gloire, il s'agira d'assurer sa survie au plan local et d'éviter la marginalisation.
Propos recueillis par Sylvain Lefort
