Le 10 juin 2004 - Même
si formellement, l'Union européenne n'a pas compétence en matière
de systèmes de retraite ou de santé, l'intégration européenne
a une influence certaine sur l'évolution des systèmes nationaux
de retraite et de santé. Tout d'abord, la mise en place du marché
puis de la monnaie unique ont contraint de nombreux gouvernements aux réformes.
Puis les gouvernements se sont engagés à coordonner leurs réformes
des retraites et prochainement leurs réformes des systèmes de santé
afin de rendre leur système plus favorable à la croissance économique
et à l'emploi.
La pression
du marché et de la monnaie unique
Au début des années 1990, la mise
en place du marché unique s'achève et les pays européens
s'engagent dans la préparation d'une monnaie unique européenne organisée
par le traité de Maastricht (adopté en 1993). Ce nouveau contexte
semble avoir particulièrement pesé sur les pays d'Europe continentale
dont les systèmes de protection sociale sont financés par des cotisations
sociales.
La mise en place du marché unique a eu
pour effet de renforcer la compétition économique entre les entreprises
européennes. Le coût du travail est devenu un élément
déterminant de cette compétition. Toute nouvelle hausse des cotisations
sociales payées par les employeurs apparaît (à salaire brut
donné) comme une aggravation du coût de la main-d'œuvre. Tandis
que, au cours des années 1970 et 1980, la plupart des pays d'Europe continentale
avaient fait face à l'augmentation de leurs dépenses de retraite
par une augmentation des cotisations sociales destinées à les financer,
cette solution devient de plus en plus difficile à utiliser.
La préparation puis la mise en place de
la monnaie unique ont aussi pesé sur les réformes. L'adhésion
à la monnaie unique était conditionnée par le respect d'un
certain nombre de critères de convergence économique inscrits dans
le traité de Maastricht. Celui-ci prévoit notamment la réduction
de l'inflation et le maintien des déficits publics sous la barre des 3
% du PIB. Le pacte de stabilité et de croissance, adopté lors de
la mise en place de l'euro en 1997, demande lui aussi que soient contrôlés
les déficits et la dette publique des États, comme les évolutions
des dépenses publiques.
La mise en place du Marché unique et la
monnaie unique imposent donc de limiter les déficits publics, et de réduire
l'ensemble des dépenses publiques. Parmi celles-ci, celles qui augmentent
le plus vite sont les dépenses sociales et notamment de santé et
de retraite. C'est dans ce contexte que les réformes visant à limiter
l'augmentation des dépenses de santé et de retraite vont se multiplier.
Le tournant
des années 90
De nombreux pays européens (principalement
continentaux) ont ainsi réformé leur systèmes de protection
sociale au tournant des années 1990 : " Réforme 1992 "
(adoptée en 1989) en Allemagne, Réforme Seehofer de la santé
en 1992, Réforme Amato (1992) et Dini (1995) des retraites en Italie, Réforme
Balladur des retraites du régime général de la Sécurité
sociale (secteur privé) en 1993 et Plan Juppé sur la santé
en 1995 en France. Au cours de cette période, certains pays européens
(Pays-Bas, Irlande, Danemark, Espagne, Italie notamment) ont conclu des pactes
sociaux nationaux visant à garantir une modération de l'augmentation
des salaires et l'acceptation des réformes des systèmes de retraite
dans le cadre du respect des critères de Maastricht.
Les engagements européens associés
à l'achèvement du marché intérieur et à la
préparation de la monnaie unique ont donc joué un rôle important
dans le cadrage des réformes des systèmes de retraite. Ils en ont
imposé le calendrier et l'orientation générale : contenir,
voire réduire l'augmentation des dépenses de retraite (et non plus
augmenter les cotisations sociales). Mais depuis 2000, L'Europe contribue aussi
à définir les grandes orientations des réformes des systèmes
de retraite et de santé.
Les orientations
européennes en matière de retraite
Depuis 2000, les institutions européennes
se préoccupent d'accompagner les réformes nationales des retraites
en y appliquant ce qu'il est convenu d'appeler la " méthode ouverte
de coordination ". Chaque État (dont la France) s'est ainsi engagé
à augmenter ses taux d'emploi, à réduire la dette et contenir
les déficits publics afin de dégager des marges de manœuvre
pour les retraites, à mettre en œuvre des réformes de leur
système de retraite.
Les raisons qui ont amené les institutions
de l'Union européenne à s'occuper de retraite sont d'abord liées
aux politiques macro-économiques. Dans le pacte de stabilité et
de croissance qui est venu succéder aux critères de Maastricht pour
accompagner l'euro, l'objectif de contrôle, voire de réduction des
dépenses publiques, est affiché très explicitement.
Dans ce contexte, les acteurs économiques
des institutions européennes (Direction générale économique
et financière ; Comité de politique économique) ont pris
prétexte du fait qu'ils devaient contrôler que les États membres
respectaient les termes du pacte de stabilité pour critiquer les gouvernements
qui laissaient filer leurs dépenses de santé et de retraite. Alors
même qu'aucun traité n'accordait de compétence aux institutions
européennes pour définir les orientations en matière de politique
sociale, ces acteurs économiques multiplient les rapports soulignant les
difficultés démographiques à venir, les risques d'explosion
des dépenses de santé et de retraite. Pour y faire face, ils suggèrent
de plus en plus explicitement des solutions, des " réformes structurelles
", qui sous-entendent une bonne part de privatisation des systèmes
de retraite et de santé.
Devant les assauts de ces acteurs économiques
(soutenus par les groupes d'intérêts patronaux, les assureurs et
les institutions financières qui aimeraient voir s'étendre et s'intégrer
au niveau européen le marché de la protection sociale privée),
les acteurs sociaux des institutions européennes (Direction générale
emploi et affaires sociales notamment) ont commencé à tirer la sonnette
d'alarme : l'idée que les politiques sociales ne sont que du ressort national
apparaît de plus en plus comme une fiction, et si on laisse les choses en
l'état, ce sont les acteurs économiques européens qui vont
s'occuper de politiques sociales, ce qui n'est un gage ni de générosité
ni de justice sociale.
Inversion des
rapports Europe-protection sociale
Au même moment, entre 1996 et 1997, des
dirigeants sociaux-démocrates ou socialistes arrivent au pouvoir dans de
nombreux pays européens (Tony Blair, Lionel Jospin, Gerhard Schröder
notamment). C'est dans cette conjoncture que le rapport entre l'Europe et la protection
sociale commence à s'inverser. Jusque-là, ceux (pays scandinaves,
Allemagne, France...) qui voulaient préserver leur propre modèle
social pensaient préférable de le garder sous leur autorité
sans rien confier du social à l'Union européenne. Les mêmes
réalisent alors qu'il vaut mieux confier certaines prérogatives
positives aux institutions européennes, avec l'objectif de préserver
(mais aussi de réformer) le modèle social européen, plutôt
que de voir celui-ci remis en cause par les processus et acteurs de l'intégration
économique européenne.
Aussi un titre "emploi" est-il intégré
dans le traité d'Amsterdam (adopté en 1997), signifiant que l'objectif
de plein-emploi fait partie des politiques européennes. De même,
Lionel Jospin accepte-t-il en juin de signer ce traité d'Amsterdam à
la condition qu'un sommet exceptionnel consacré aux politiques d'emploi
soit organisé. Cela sera fait fin 1997, quand sera lancé "le
processus de Luxembourg", qui vise à coordonner les politiques d'emploi
des pays de l'Union européenne. L'objectif n'est pas d'imposer des politiques
particulières mais de définir en commun des orientations partagées,
des lignes directrices. Chaque pays cherche à les mettre en œuvre
à sa façon, mais doit rapporter tous les ans le contenu des mesures
prises et les soumettre à l'évaluation de ses partenaires.
À l'initiative du gouvernement portugais,
au printemps 2000, cette démarche, intitulée alors " méthode
ouverte de coordination ", a été étendue à d'autres
domaines sociaux, dont celui des retraites. Désormais, les nouvelles normes
qui guident les réformes des systèmes nationaux de retraite tendent
donc à être définies en partie au niveau européen.
La stratégie
européenne pour les retraites
Depuis le sommet de Lisbonne de 2000, les instances
européennes, avec l'accord des États membres, ont progressivement
élaboré une stratégie européenne pour les retraites.
Cette stratégie comprend trois volets : le relèvement des taux d'emploi,
la réduction de la dette publique, l'adaptation des régimes de pension
eux-mêmes.
Le premier volet de la stratégie vise à
relever les taux d'emploi. Cette approche est étroitement liée à
la stratégie européenne pour l'emploi. Lors du Conseil de Lisbonne,
des objectifs quantifiés ont été définis : parvenir
à un taux moyen d'emploi total de 70 % en 2010 et un taux de 60 % pour
les femmes. Lors du Conseil de Stockholm de mars 2001, il a été
décidé de fixer un objectif de taux d'emploi pour les salariés
âgés de 60 à 64 ans de 50 % en 2010 (contre 32 % aujourd'hui).
Même si on le dit peu en France, notre pays a souscrit comme les autres
à l'ensemble de ces engagements.
Le deuxième volet concerne la gestion des
finances publiques. Dans tous les pays, les retraites représentent un poste
important dans le budget des États membres. Au sommet de Barcelone du printemps
2002, les quinze États de l'Union européenne se sont engagés
à réduire leur dette publique et à contenir les déficits
publics afin de dégager des marges de manœuvre budgétaires
pour garantir à terme la viabilité financière des retraites.
Ces marges de manœuvre doivent être utilisées pour développer
et alimenter des fonds de réserve visant à accumuler aujourd'hui
des masses financières qui seront utilisées plus tard pour financer
les retraites quand la situation démographique sera la plus tendue (vers
2020 ou 2030 suivant les cas).
Le troisième volet correspond à
la réforme des systèmes de retraite au sens propre. L'Union européenne
a proposé de progressivement déplacer la frontière entre
répartition et capitalisation (au profit de cette dernière), de
passer de programmes de retraites à prestations définies à
des dispositifs à cotisations définies, et, en accord avec le premier
volet, de reculer l'âge de la retraite.
Au conseil de Laeken de décembre 2001,
un rapport rédigé conjointement par les acteurs économiques
et les acteurs sociaux des instances européennes (comité de protection
sociale et comité de politique économique) a fixé onze objectifs
communs pour les réformes des retraites (cf. encadré). Les pays
membres de l'Union européenne se sont engagés à orienter
leur réforme des systèmes de retraite en référence
à ces onze objectifs.
Alors même que les débats publics
nationaux sur les retraites (notamment en France) font très peu mention
des politiques européennes en la matière, les orientations, les
objectifs et les échéances de ces réformes sont de plus en
plus définies en commun au niveau européen et sont de plus en plus
influencées par le modèle global des retraites à plusieurs
piliers.
Les orientations
européennes en matière de santé
La Commission européenne, qui va prochainement
lancer une action de coordination des réformes des systèmes de santé
en Europe. Il est en effet prévu de développer une coordination
ouverte des politiques en matière de santé en 2004.
Le Conseil des ministres européens des
affaires sociales et la Commission européenne se sont déjà
mis d'accord sur les trois objectifs principaux qui doivent structurer les réformes
des systèmes de santé. Il s'agit tout d'abord de garantir l'égalité
d'accès de tous aux systèmes de santé, indépendamment
des revenus et de la richesse. Il s'agit ensuite de garantir la qualité
des soins. Par qualité, il faut ici entendre le meilleur rapport entre
le coût des soins et son efficacité. Il s'agit enfin de garantir
la viabilité financière des systèmes de soins. En matière
de retraite, ce dernier point a justifié le recours croissant aux retraites
privées afin de relâcher la pression sur les finances publiques.
Les acteurs économiques européens souhaitent favoriser le développement
des assurances privées de santé à la fois pour alléger
la charge de la dépense publique, et pour créer un nouveau marché
pour les entreprises de services. Dès lors, le troisième objectif
peut paraître en tension avec le premier.
Ces orientations sont guidées par la volonté
de moderniser et améliorer la protection sociale. Il s'agit notamment de
les adapter à des politiques économiques qui ne sont plus keynésiennes,
mais désormais orientées vers l'offre et non plus la demande, focalisées
sur la compétitivité des entreprises, la flexibilité du marché
du travail et la baisse des charges sociales. Ces politiques prennent les mécanismes
de marché comme outil privilégié de régulation. Dans
le domaine de la santé, ces orientations favorisent le développement
de la concurrence comme manière de réguler la demande et l'offre
de santé. Ce recours aux mécanismes de marché, paradoxal
dans le domaine de la santé où nous savons que la compétition
est source de dépenses excessives et d'inégalités, est pourtant
devenu une tendance générale des différentes réformes
nationales des systèmes de santé.
