Le 18 mars 2004 - Pierre Lascoumes, directeur
de recherche CNRS au CEVIPOF, évoque les relations qui peuvent exister entre les
mises en cause publiques pour corruption et les comportements des électeurs. A
l'occasion de l'affaire des marchés truqués d'Ile-de-France, il revient aussi
sur la question du financement des partis politiques et analyse l'impact des réformes
de décentralisation sur la corruption politique régionale.
Le début de la campagne a été marqué par les
suites de l'affaire Juppé et la question du financement illicite du RPR. Quel
rôle peuvent jouer les questions de corruption lors de ces élections régionales ?
La grande question que l'on se pose toujours est
de savoir si la mise en cause des élus, pour des comportements irréguliers dans
l'exercice de leur mandat, a un impact sur les comportements électoraux. Sur la
base de diverses enquêtes il n'y a pas à cette question de réponse simple. La
conception classique de la démocratie considère que le vote est la meilleure des
sanctions possibles. L'électeur éclairé doit tenir compte dans son choix de vote,
de toute une série d'éléments comme la compétence et la moralité. Or l'observation
montre des comportements bien différents. On voit des élus conservant la confiance
de leurs mandants et poursuivant une carrière après avoir été mis en cause pour
des faits délictueux (voire condamnés), alors que d'autres sont sanctionnés et
éliminés de la vie politique. Pour donner deux exemples français : Alain
Carignon a été mis à l'écart durant un certain nombre d'années après sa condamnation,
alors que d'autres élus mis en cause, tel Alain Juppé, ou condamnés tel P. Balkany,
continuent d'exercer une activité politique.
Ce débat est relativement récent en France, il
ne date que des années 1990. En revanche, la tradition puritaine anglo-saxonne
a conduit à poser cette question dès le début du XIX siècle aux Etats unis et
la Grande Bretagne. On y faisait très tôt des constats de même type : pourquoi
les électeurs continuent-ils à maintenir leur confiance à l'égard de personnes
mises en cause pour atteinte à la probité, c'est-à-dire suspectés de ne pas servir
prioritairement la défense du bien commun? Il y a là un paradoxe difficilement
explicable. On a d'abord considéré que les électeurs agissaient ainsi parce qu'ils
n'étaient pas suffisamment informés, qu'on leur cachait l'ampleur des dysfonctionnements,
des détournements et des contournements des règles démocratiques. La deuxième
explication a considéré que les électeurs étaient cyniques, c'est-à-dire qu'ils
jugeaient seulement sur les résultats et l'efficacité et laissaient le personnel
politique se débrouiller librement pour satisfaire leurs besoins d'argent.
Des travaux plus récents ont éclairé d'autres
aspects de ces comportements apparemment paradoxaux de faible sanction des atteintes
à la probité. On considère aujourd'hui que les électeurs effectuent un jugement
balancé entre les différents arguments défavorables ou favorables à l'égard d'un
candidat. Les facteurs de type moralité individuelle ou probité publique n'interviennent
que comme des facteurs secondaires par rapport à d'autres dimensions comme l'adhésion
idéologique. Les électeurs votent avant tout pour un candidat parce qu'ils sont
en accord avec les valeurs fondamentales qu'il incarne et les positions qu'il
défend.
A l'occasion de certaines élections, comme
les municipales parisiennes par exemple, la question de la moralité des équipes
sortantes a-t-elle quand même pu avoir une certaine influence ?
Oui bien sûr, on peut considérer que cette dimension
a joué. Mais il a quand même fallu du temps pour que ce changement s'opère. Effectivement,
une partie de l'électorat a considéré que l'équipe sortante était usée, qu'elle
avait tenu les rênes de la ville pendant trop longtemps et que certains aspects
de sa gestion devaient être remis en cause. Mais on peut aussi considérer que
la droite d'alors n'avait pas non plus de projet politique fort.
On a observé aux Etats unis que sur des grands
enjeux, l'adhésion à des programmes est souvent bien plus importante que les jugements
que l'on peut porter sur la moralité des hommes politiques. Dans le cas de l'Irak,
les électeurs peuvent considérer que Georges W Bush n'est pas une lumière absolue,
qu'il a eu quelquefois des pratiques douteuses dans ses relations avec ses financeurs
politiques, qu'il a été mal élu. Il n'empêche que beaucoup d'électeurs voteront
pour lui parce qu'il fait la guerre au terrorisme et qu'ils ont confiance en sa
politique.
Pour aborder plus précisément le contexte des
régionales, des enquêtes ces dernières années ont aussi mis en lumière la capacité
de certains hommes politiques à représenter des territoires et des populations.
Cela permet de voir différemment la carrière d'hommes politiques tels que Patrick
Balkany ou Jacques Mellick. Pour une majorité d'électeurs, ces personnalités incarnent
une population donnée et son territoire. Une sorte d'adhésion-identification s'effectue
autour d'eux quand ils sont mis en cause afin de les défendre. Les critiques et
les accusations de corruption et autres sont alors dévalorisées comme venant de
l'extérieur, d'un ailleurs, celui des médias parisiens ou du pouvoir central.
Il est alors fréquent de voir des populations maintenir leur adhésion à des personnalités
accusées et mêmes condamnées.
Existe-t-il des différences entre clientélisme
et pratiques délictueues ?
Oui. C'est sans doute l'un des éléments qui rend
si difficile de définir ce qu'est véritablement la corruption politique. Je préfère
à cet égard utiliser le terme « d'atteinte à la probité publique » qui
englobe des pratiques délictueuses différentes, allant de la corruption élémentaire
jusqu'à des pratiques très difficiles à qualifier comme le lobbying qui affleure
souvent le trafic d'influence. Quand Alain Carignon fait financer son journal
de campagne par la Générale des Eaux en échange de contrats municipaux, on peut
bien entendu considérer cela comme de la corruption brute. Dans le même temps,
dans beaucoup de municipalités, le travail de relation que font les élus avec
leur électorat (cadeaux aux personnes âgées, réceptions pour les nouveaux arrivants,
etc..) s'apparente à du clientélisme classique. Mais la difficulté bien entendu
est de savoir où on met le curseur. A partir de quel moment considère-t-on le
clientélisme classique comme une moyen d'exercer de l'influence et d'acheter des
voix ? Dans beaucoup de municipalités, ce genre de pratiques se matérialise
par un des passes droits. La gestion des parcs de logements sociaux à cet égard
est bien souvent exemplaire. On accorde des logements sociaux à des personnes
qui ne remplissent pas les conditions requises. On continue à en faire bénéficier
des personnes qui ne les remplissent plus. On met sur le dessus de la pile des
dossiers politiquement signalés qui auraient dû attendre longtemps. On a là des
contournements évidents des règles démocratiques. Si elles sont répréhensibles
sur le plan des principes, sont-elles pour autant sanctionnables ?
La question du mode de financement des partis
politiques est aussi une question sensible dans le domaine de la corruption.
Dans le domaine du financement des partis politiques,
on a assisté à de grands bouleversements suite aux affaires de la fin des années
1980 et du début des années 1990. Il nous a fallu pas moins de 5 lois successives,
de 1988 à 1993, pour essayer de régler cette question épineuse. On a d'abord imposé
des obligations afin d'assurer la transparence des financements. Introduites aux
élections présidentielles et législatives en 1988, ces contraintes ont ensuite
été étendues à l'ensemble des consultations en 1990, au fur et à mesure que l'on
mettait en place un financement public. On a par la suite limité les fonds privés
émanant de personnes morales comme les entreprises ou les fondations. Des plafonds
ont d'abord été institués à partir de 1988, pour finalement arriver au système
de 1995 qui interdit tout financement privé des campagnes politiques. Aujourd'hui,
la seule possibilité légale pour un parti politique ou un candidat d'obtenir des
fonds réside dans l'octroi de financements publics sur la base de ses résultats
électoraux.
Ce qui reste en suspens évidemment, et on va
beaucoup en parler à propos de l'affaire des marchés publics d'Ile de France,
ce sont, malgré le changement des règles, la poursuite des mauvaises habitudes.
On arrive souvent à ce constat dramatique sur le plan de la démocratie. Les responsables
politiques qui débattent des lois et qui les votent, ne les intègrent pas toujours
dans leurs pratiques politiques. Cette inertie est difficile à comprendre et à
justifier. On peut comprendre que tel petit éleveur de province ne soit pas au
courant des dernières normes qui viennent de Bruxelles. Mais le discours des hommes
politiques (surtout ceux de haut niveau) qui consiste à dire : « Les
choses ont changé. Mais nous ne pouvions pas faire autrement » est en
revanche extrêmement contestable.
Un autre argument est aussi systématiquement
mis en avant : dans toutes ces « affaires » il n'y aurait pas d'enrichissement
personnel, les responsables n'auraient agi que dans l'intérêt de leur organisation.
Il est tout aussi irrecevable. A aucun moment les textes légaux ne donnent d'importance
à cette notion. Ce qui est en jeu, c'est le fait que ces règles de financement
ont été respectées ou pas. On a dernièrement très bien vu à propos de l'affaire
Juppé les glissements qui pouvaient s'opérer dans le discours de certains commentateurs
qui mettaient en valeur la vertu personnelle d'Alain Juppé. Mais dans un autre
sens, on peut aussi s'attendre de la part d'un ancien ministre des Finances, d'un
ancien Premier ministre, de quelqu'un qui gère un très grand parti politique qu'il
connaisse les règles du jeu politique et qu'il s'assure qu'elles soient respectées.
Dans l'affaire des marchés truqués des lycées
d'Ile-de-France, l'ensemble des formations politiques est impliqué à l'exception
des Verts. La présence d'écologistes dans des majorités de conseils régionaux
peut-elle apporter plus de transparence sur ces questions ?
Sur la base de ce qui s'est passé en Rhône-Alpes
et en Ile-de-France, la réponse est oui. C'est un énorme avantage d'avoir au sein
d'un Conseil régional des représentants qui, même en petit nombre, ne sont pas
la connivence des partis dominants et constituent des vigies à l'intérieur du
système. En Ile-de-France et ailleurs certains élus Verts, par leur action et
leur vigilance, ont incontestablement joué ce rôle de contre-pouvoir.
Le Conseil régional est-il un échelon administratif
sensible aux phénomènes de corruption ?
Il l'est devenu par la force des choses, vu l'importance
des responsabilités publiques qui lui ont été conférées et les moyens financiers
dont il dispose. On peut dire que le mouvement de la décentralisation ne fait
que renforcer cette tendance. Même si ce n'est pas toujours très visible pour
les électeurs, la région est devenue une instance majeure en matière d'investissements
publics dans des secteurs comme les transports et autres équipements. Vu les sommes
en jeu et la compétition pour l'accès à ces marchés, dès qu'il y a marché public
la question de la surveillance des règles de procédure et la détection des moyens
qui permettent de contourner ces règles, devient un point crucial. C'est pourquoi
il y a un autre élément décisif durant ces dernières années : la mise en
place des chambres régionales des comptes. Malheureusement les élus n'ont de cesse
de vouloir limiter leurs moyens et leurs pouvoirs. Une série de propositions de
lois et même un certain nombre de mesures qui ont été adoptées ont contribué à
réduire la légitimité et capacité d'action de ces organismes.
Avec son projet de loi, le gouvernement Raffarin
nous annonce un acte II de la décentralisation qui permettra de nouveaux transferts
de compétences vers les conseils régionaux. Quelles conséquences peut avoir une
telle réforme sur les phénomènes de corruption ?
L'actualité fournit un exemple flagrant de l'ambivalence
des autorités politiques. Dans le même temps où se préparait l'acte II de la décentralisation,
le gouvernement Raffarin préparait de façon très discrète une nouvelle réforme
de la procédure des marchés publics. L'un des grands mérites des lois Sapin de
1993 avait été d'instaurer une certaine transparence dans ce domaine. Sans revenir
au système antérieur, on assiste aujourd'hui, ne serait-ce que dans la façon dont
la réforme a été préparée, à un retour en arrière en terme d'opacité et de moindre
contrôle. On invoque beaucoup d'arguments en faveur de cette réforme : plus
de souplesse, plus de réactivité, etc.Mais il faut savoir ce que l'on veut. L'octroi
de pouvoirs et de moyens financiers plus importants devrait s'accompagner d'un
renforcement des garanties de probité. C'est plutôt l'inverse qui s'observe.
On a vu que la législation plafonnait strictement
les dépenses de campagne. Est-ce que les candidats ont été sages dans ce domaine
à l'occasion de ces élections régionales ?
Durant cette campagne régionale, on n'a pas vu
de très grandes opérations de communication. Ce qui coûte cher, ce sont essentiellement
les affichages en 4x4, les meetings et les grandes manifestations. On peut évidemment
dire que les candidats dans ce domaine ont intégré une certaine sagesse. Mais
en même temps, les partis politiques ont aussi mis en place ces dernières années
toute une série de contournements visant à s'affranchir de certaines contraintes.
On voit par exemple la création de fondations de soutien qui permettent de collecter
des fonds supplémentaires qui n'apparaîtront pas dans les frais de campagne.
Il faut dire également que la Commission des comptes de campagne qui a été instituée
parallèlement à l'octroi de financements publics s'est toujours plainte de manquer
de moyens pour vérifier tous les documents qu'on lui envoyait. Donc, là aussi,
les garde-fous sont fragiles.
